Характеристика Федерального закона «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (217-ФЗ). (Ефимова Елена Игоревна, доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук).

Новый «дачный» Закон N 217-ФЗ является очередной попыткой законодателя избавиться от понятия «дача». Если Постановлением Совета Министров СССР «Об индивидуальном строительстве дач» было уничтожено индивидуальное дачное строительство, то новым Законом уничтожается коллективное дачное строительство, коллективное дачное хозяйство.
Вместе с тем нужно осознавать, что большое количество современных пригородных и загородных коттеджных поселков как раз оформлено в виде дачных некоммерческих объединений граждан, а земельные участки имеют виды разрешенного использования, производные от слова «дача». С 1 января 2019 г. в качестве организационно-правовой формы некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства и огородничества, применяются две: садоводческие некоммерческие товарищества и огороднические некоммерческие товарищества. Садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество является видом товарищества собственников недвижимости. По общему правилу, установленному переходными положениями закона, реорганизация некоммерческих организаций, созданных гражданами для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства до дня вступления в силу настоящего Закона N 217-ФЗ, не требуется. Изменение наименований этих организаций в связи с их приведением в соответствие с Законом N 217-ФЗ не требует внесения изменений в правоустанавливающие и иные документы, содержащие их прежние наименования, однако внесение таких изменений может осуществляться по желанию заинтересованных лиц.
По всему тексту нового Закона указывается, что слова «дачный», «дачное», «дачных» и созвучные слова и словосочетания из законодательных актов исключаются. К примеру, в п. 1 ст. 123.12 Гражданского кодекса Российской Федерации <12> слова «дачных домов, садоводческих, огороднических или дачных земельных участков» заменены словами «садовых домов, садовых или огородных земельных участков», в п. 3 ст. 74 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» <13> слова «дачи, садовые домики» заменены словами «садовые дома». А в п. 7 ст. 54 нового Закона N 217-ФЗ дословно сказано: «Для целей применения в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как «садовый земельный участок», «для садоводства», «для ведения садоводства», «дачный земельный участок», «для ведения дачного хозяйства» и «для дачного строительства», содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости и (или) указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками».
<12> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<13> См.: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400.
Закон N 217-ФЗ вводит новые определения садового и огородного земельных участков (см. таблицу).
Виды разрешенного использования
Закон N 217-ФЗ
Закон N 66-ФЗ
Садовый участок
Земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей
Земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений)
Огородный участок
Земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур
Земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории)
Дачный участок
Земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля)
Первое, что привлекает внимание, — исключение законодателем из определений формулировки «предоставленный гражданину или приобретенный им» и ее замена на более лояльную: «предназначенный для отдыха граждан» (в обоих определениях). Представляется, что сделано это преднамеренно и объясняется достаточным на сегодняшний день количеством записей в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН), которые подтверждают право собственности юридических лиц коммерческой формы собственности на земельные участки, традиционно используемые гражданами для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства.
Автор настоящей статьи придерживается точки зрения, что права на земельные участки, подпадающие под действие «дачной амнистии» (см.: ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <14>, п. 6 и 7 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации <15>), могут принадлежать либо физическим лицам, либо организациям некоммерческой формы собственности, созданным специально для осуществления гражданами подобной деятельности, связанной с отдыхом за городом, и выращивания агрокультур для личных нужд. Иными словами, субъект права на такие участки должен быть законодателем строго определен и ограничен. На текущий момент из определений Закона N 217-ФЗ следует, что законодатель «амнистирует» права юридических лиц коммерческой формы собственности (к примеру: ООО, ПАО, АО) на подобные земельные участки, которые, по мнению автора настоящей статьи, являлись до 1 января 2019 г. сомнительными, если не сказать — ничтожными.
<14> См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
<15> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Благодаря Закону N 217-ФЗ впервые в законодательстве федерального уровня появилось определение садового дома (как здания сезонного использования, предназначенного для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их временным пребыванием в таком здании) и хозяйственных построек, под которыми законодатель понимает сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, колодцы и другие сооружения и постройки (в том числе временные), предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд. То, что приведенный перечень хозяйственных построек не является закрытым, — безусловный плюс, так как это открывает возможность постановки на государственный кадастровый учет при одновременной регистрации прав заборов, мангалов, беседок, арок, трельяжей, шпалер, пергол, клумб, арабесок, бордюров, альпинариев, рокариев, альпийских горок, искусственно созданных антропогенных водных объектов, аллей, живых изгородей, конструкций для ползучих растений и прочих элементов ландшафтного дизайна как иных сооружений и построек.
Примечательно, что в случае, если на садовых (дачных) земельных участках до вступления в силу Закона N 217-ФЗ в Едином государственном реестре недвижимости были зарегистрированы здания с назначением «жилое», «жилое строение», эти объекты капитального строительства становятся жилыми домами, т.е. объектами капитального строительства для целей постоянного (а не сезонного) круглогодичного проживания. В отдельных случаях признание таких объектов жилыми домами может повлиять на режим налогообложения и увеличить налоговую ставку для уплаты налога на имущество.
На день вступления в силу Закона N 217-ФЗ (в переходных положениях) законодатель установил, что преобразование таких объектов капитального строительства не повлечет негативных последствий для граждан, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, — площадь указанных жилых домов не является основанием для включения их общей площади при определении уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения в суммарную общую площадь жилых помещений, занимаемых гражданином и (или) членами его семьи по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и (или) принадлежащих им на праве собственности. Это является актуальным положением ввиду стартующих в стране программ реновации жилья и создания комфортной городской среды.
Необходимо обратить внимание на понятие объекта индивидуального жилищного строительства, которое установлено другим актом федерального значения. Пункт 39 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации <16> (далее — ГрК РФ) определяет, что это «отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости» (исключаются таунхаусы, дуплексы).
<16> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
Важны также последующие положения приведенного п. 39 ст. 1 ГрК РФ, которые будут сосуществовать вместе с положениями нового Закона N 217-ФЗ: «Понятия «объект индивидуального жилищного строительства», «жилой дом» и «индивидуальный жилой дом» применяются в настоящем Кодексе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении, если иное не предусмотрено такими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом параметры, устанавливаемые к объектам индивидуального жилищного строительства настоящим Кодексом, в равной степени применяются к жилым домам, индивидуальным жилым домам, если иное не предусмотрено такими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации».
Новый Закон указывает, что, если на садовых (дачных) земельных участках до вступления в силу Закона N 217-ФЗ в Едином государственном реестре недвижимости были внесены сведения о зданиях с назначением «нежилое строение», «для сезонного или вспомогательного использования», предназначенные для отдыха и временного пребывания людей, не являющиеся хозяйственными постройками и гаражами, — такие объекты капитального строительства признаются садовыми домами или объектами капитального строительства для целей (временного) сезонного проживания. Вероятнее всего, со временем для подобных объектов будет установлен более льготный налоговый режим по сравнению с жилыми домами. Более простым станет и правовой режим таких объектов капитального строительства сообразно более простому правовому режиму садовых земельных участков по сравнению с правовым режимом земельных участков для индивидуального жилищного строительства.
Понятием объекта индивидуального жилищного строительства садовый дом не охватывается, так как в ст. 51.1 ГрК РФ, вступившей в силу с 4 августа 2018 г., два понятия «садовый дом» и «объект индивидуального жилищного строительства» идут параллельно друг другу. И если предельные параметры строительства объекта индивидуального жилищного строительства установлены ст. 1 ГрК РФ, то предельные параметры строительства для садовых домов на уровне федерального законодательства не определены.
За пределами статьи нового Закона «Переходные положения» законодатель установил, что садовый дом может быть признан жилым домом, а жилой дом может быть признан садовым домом в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации. Порядок, позволяющий подобные изменения, установлен законодательством о кадастровой деятельности, законом о государственной регистрации недвижимости, а также садовый дом может быть признан жилым домом и наоборот в судебном порядке с обязательным назначением судебно-строительной экспертизы, проведение которой в большинстве случаев доверяется экспертам органов БТИ.
Определены категории земель, в составе которых могут существовать садовые и огородные участки: это земли населенных пунктов и земли сельскохозяйственного назначения. Примечательно, что изменение вида разрешенного использования отдельных садовых или огородных земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного созданному до дня вступления в силу Закона N 217-ФЗ садоводческому или огородническому некоммерческому объединению граждан (за исключением случаев, если такое некоммерческое объединение ликвидировано или исключено из единого государственного реестра юридических лиц как недействующее), не допускается.
Безусловным плюсом для садоводов в Законе N 217-ФЗ является упорядочение отношений в области недропользования для садоводческих некоммерческих товариществ и огороднических некоммерческих товариществ и послабление внимания к ним со стороны органов недропользования. Новым «дачным» законом определено, что некоммерческие организации, созданные гражданами для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, вправе осуществлять добычу подземных вод для целей хозяйственно-бытового водоснабжения указанных некоммерческих организаций до 1 января 2020 г. без получения лицензии на пользование недрами. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» <17> дополнен ст. 19.2, в которой указано, что садоводческие некоммерческие товарищества и (или) огороднические некоммерческие товарищества имеют право осуществлять в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, добычу подземных вод для целей хозяйственно-бытового водоснабжения товариществ. При этом определено, что добыча подземных вод для целей хозяйственно-бытового водоснабжения товариществ осуществляется без проведения геологического изучения недр, без проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, без согласования и утверждения технических проектов и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также без представления доказательств того, что товарищества обладают или будут обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ.
<17> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Закон содержит также ряд изменений и новаций, посвященных упорядочению отношений по коллективному хозяйствованию между садоводами и огородниками и управлению садоводческими и огородническими некоммерческими товариществами.
На текущий момент сложно оценить, будет ли этот Закон работать в полной мере на благо собственников загородных владений и будет ли он способствовать развитию проекта «Одноэтажная Россия», но уже сейчас можно сказать, что законодатель запустил механизм безоговорочного получения денежных средств в виде взносов на содержание коллективных хозяйств, уплаты которых избежать будет крайне проблематично и членам такого объединения, и лицам, ведущим хозяйство в индивидуальном порядке в границах такого объединения либо пользующимся коммунальными благами садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ.
Литература
Ефимова Е.И. Изменение разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения для целей садоводства и дачного строительства / Е.И. Ефимова // Труды Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. Кн. 14. Т. 14. М.: Правоведение, 2014. С. 219 — 256.
Жирнов Е. Желание иметь дачи-дворцы все еще живет в некоторых руководящих работниках / Е. Жирнов // Ленинская смена (Нижний Новгород). 2007. 8 февраля.
Карамзин Н.М. Записки старого московского жителя / Н.М. Карамзин // Записки старого московского жителя: избранная проза. М.: Московский рабочий, 1988. 525 с.
Советское земельное право: Учебник / Под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. М.: Юридическая литература, 1986. 302 с.

Author: Viktor